02 Aprile 2003 - 19:06

    2. INVESTIRE NEL SOCIALE

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    Le politiche sociali hanno avuto per lungo tempo un ruolo subalterno e residuale nell ambito delle politiche pubbliche. I loro\r\neffetti non sono mai stati proiettati sul medio-lungo termine, con la conseguenza che esse sono state caratterizzate da una\r\nproduzione legislativa a stratificazione . La dimensione sociale cos stata molto marginale nelle scelte di tipo macroeconomico\r\ne di riaggiustamento strutturale. Oggi le cose stanno lentamente cambiando. A livello europeo si evidenziano\r\ninfatti sviluppi interessanti su cui vale la pena di riflettere.\r\n

    2.1. IL CONTESTO EUROPEO ED IL MESSAGGIO DI LISBONA

    \r\n2.1.1. La coesione sociale

    \r\nIl Vertice di Lisbona ha attribuito alla coesione sociale una valenza di pari grado rispetto allo sviluppo\r\neconomico ed alla crescita dell occupazione.\r\nCi significa che la dimensione sociale rappresenta un pilastro per ogni societ che voglia competere\r\nsulla scena mondiale. Da qui l ulteriore conseguenza che le politiche sociali non possono essere\r\nconfinate in ambito settoriale, ma come gi avviene per le politiche macro-economiche vanno concepite\r\nsecondo schemi coordinati in grado di produrre soluzioni per problematiche di tipo multi-dimensionale.

    \r\nCosa il metodo di coordinamento aperto
    \r\nL attuazione degli obiettivi strategici sar agevolata dall applicazione di un nuovo metodo di coordinamento\r\naperto inteso come strumento per diffondere la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza\r\nverso le finalit principali dell UE.
    Tale metodo, concepito per assistere gli Stati membri nell'elaborazione\r\nprogressiva delle loro politiche, implica:
    \r\n- la definizione di orientamenti dell'Unione in combinazione con calendari specifici per il\r\nconseguimento degli obiettivi da essi fissati a breve, medio e lungo termine;
    \r\n- la determinazione, se del caso, di indicatori quantitativi e qualitativi e di parametri di riferimento ai\r\nmassimi livelli mondiali, commisurati alle necessit di diversi Stati membri e settori, intesi come\r\nstrumenti per confrontare le migliori pratiche;
    \r\n- la trasposizione di detti orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi\r\nspecifici e adottando misure che tengano conto delle diversit nazionali e regionali;
    \r\n- periodico svolgimento di attivit di monitoraggio, verifica e valutazione inter pares, organizzate con\r\nfunzione di processi di apprendimento reciproco.

    \r\nIl nuovo metodo di coordinamento aperto opera a tutti i livelli, associato al potenziamento del ruolo di\r\nguida e di coordinamento del Consiglio europeo ai fini di una direzione strategica pi coerente e di un\r\nefficace monitoraggio dei progressi compiuti. Una riunione del Consiglio europeo che si terr ogni\r\nprimavera definir i pertinenti mandati e ne garantir il follow-up.
    \r\n\r\n\r\n\r\nEsso si basa su procedure che consentono di promuovere la cooperazione su obiettivi comuni senza\r\nmettere in discussione la sovranit e la responsabilit dei vari soggetti coinvolti. Gli Stati membri dell UE\r\nindividuano aree (come avvenuto per l occupazione, l inclusione sociale, le pensioni e come\r\nprossimamente accadr per la salute) per cui si ritiene opportuna una strategia globale. Per ciascuna area\r\nvengono definiti i macro-obiettivi (o pilastri) e gli indicatori comuni. Ogni macro-obiettivo viene\r\narticolato in linee guida per l azione che sono oggetto di revisione periodica in relazione alle priorit ed ai\r\nprogressi realizzati. Gli indicatori concordati sono utilizzati per la valutazione dei risultati conseguiti e\r\nper i confronti tra Paesi. Gli Stati membri predispongono, in un quadro di partenariato, piani di azione\r\nnazionali sulla base della situazione attuale e delle priorit . I piani, di cui i Paesi restano gli unici\r\nresponsabili, vengono trasmessi al Consiglio UE per essere discussi in sede multilaterale o bilaterale\r\n(Servizi della Commissione - Stato membro). L esame collegiale dei Piani consente di fare il punto\r\nsull implementazione della strategia europea, di allestire un rapporto congiunto Commissione-Consiglio,\r\ndi preparare le raccomandazioni ai Paesi e definire gli orientamenti per l anno o gli anni successivi.\r\nIl metodo di coordinamento aperto consente dunque un confronto utile, consente di apprendere dagli\r\naltri, porta a valorizzare le buone prassi e imprime in definitiva un grande impulso per la convergenza\r\nnel rispetto delle specificit di ciascuno.
    \r\nOggi le politiche sociali vanno considerate in stretto coordinamento con tutti gli altri aspetti\r\ndell intervento pubblico. Politiche sociali, economiche e dell occupazione sono tra loro complementari.\r\nCi richiede anche una governance pi articolata, che prevede il coinvolgimento di una molteplicit di\r\nattori istituzionali e di rappresentanze della societ civile.
    \r\nCome?
    Proviamo a fare qualche esempio.
    \r\nNell ottica del from welfare to work lo sviluppo dell occupazione costituisce un elemento fondamentale\r\ndella lotta all esclusione sociale. Un processo che pu essere facilitato dalla realizzazione di interventi\r\nsociali, compresi quelli nella sfera relazionale, per il recupero di risorse umane attualmente inoccupate a\r\ncausa della loro fragilit .
    \r\nL investimento sociale rappresenta un fattore produttivo e base sicura per un ritorno di produttivit \r\nnel medio-periodo.
    \r\nPer coesione sociale si intende la valorizzazione del lavoro di tutti i soggetti, utilizzando anche i settori dei servizi alla\r\npersona come nuovi ambiti occupazionali in grado di rispondere alla domanda sociale emergente. In coerenza con le\r\nconclusioni del Vertice di Lisbona e di quelli successivi, il Governo impegnato a promuovere l integrazione tra politiche\r\nmacro-economiche e strutturali, politiche dell occupazione e politiche sociali.\r\n

    2.1.2. Il rispetto degli impegni europei

    \r\nNon si possono sviluppare piani nazionali credibili, stante l attuale assetto delle competenze, se non\r\nvengono rispettati gli impegni europei, assumendo precisi impegni (con la predisposizione di specifici\r\npiani di intervento) a livello regionale e locale. Questo principio gi emerso nella legge 328/2000, che\r\nprevede l adozione di piani regionali e di piani di zona, richiede un attuazione coerente su tutto il\r\nterritorio nazionale.
    \r\nCos come il processo di Lussemburgo per l impiego rappresenta, al di l delle revisioni in corso, un\r\nprocesso di apprendimento collettivo che indipendentemente dai divari presenti tra paesi ha prodotto un\r\nmiglioramento attraverso la diffusione di buone pratiche e la valutazione congiunta sui progressi\r\nrealizzati e le criticit . Esso ha consentito ai singoli Stati di conoscere le politiche e le regole istituzionali\r\ndegli altri, di individuare una modalit accettata (peer review, indicatori concordati) per valutare i progressi\r\nrealizzati, mettere in comune esperienze anche riflettendo sulle buone pratiche.
    \r\nIl processo di Lussemburgo ha promosso la convergenza delle politiche rispettando le diversit di\r\npartenza dei singoli Paesi e, cos facendo, ha contribuito a ridurre i gap esistenti tra di essi.\r\n\r\n\r\n\r\n\r\n

    2.2. LA SPESA SOCIALE

    \r\n2.2.1. Uno sguardo comparativo

    \r\nLa ricostruzione della spesa sociale in Italia pu essere vista sotto varie angolazioni, ma comunque non\r\nsi tratta affatto di un facile esercizio metodologico e politico. Anche l aspetto pi squisitamente contabile\r\npresenta notevoli difficolt . Il punto di partenza per un tentativo del genere pu essere fornito dalla\r\ncomparazione con gli altri Paesi dell Unione.
    \r\nCome viene messo in evidenza dai rapporti della Commissione Europea sulla Protezione Sociale in\r\nEuropa e dai dati di fonte Eurostat (secondo la classificazione SESPROS), a fronte di una spesa media\r\npubblica per la protezione sociale espressa in termini percentuali rispetto al PIL leggermente\r\ninferiore alla media europea (25,3% contro 27,6% nel 1999), la situazione italiana risulta contraddistinta\r\nda una spesa per il comparto famiglia/minori/assistenza pari a circa un terzo della media dei paesi che\r\nfanno parte dell Unione Europea. Disaggregando ulteriormente questi dati emerge che, a fronte di una\r\nmedia UE pari all 8,5% della spesa sociale, l Italia dedica appena il 3,7% (dati 1999) alle politiche di\r\nsostegno in favore della famiglia (compresi trasferimenti monetari e servizi). Da notare che nell ultimo\r\ndecennio questo livello andato diminuendo, considerato che nel 1990 era al 4,4%. Se poi si aggiunge\r\nche alla voce casa riferita alle politiche abitative e di lotta all esclusione il contributo dell Italia appare\r\ndel tutto marginale a fronte di un 3,8% della media UE, si arriva rapidamente a constatare uno dei tanti\r\nsquilibri di un sistema di sicurezza sociale che privilegia le voci vecchiaia e superstiti e di\r\nconseguenza i trattamenti pensionistici magari attribuendo al settore compiti esorbitanti o forme di\r\ntutela improprie. Sovente a danno delle prestazioni complessive del sistema.\r\n

    2.2.2. I dati di contabilit nazionale

    \r\nSecondo quanto riportato dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese nel 2001, il\r\nconto economico consolidato dell assistenza sul totale delle istituzioni pubbliche e private ha raggiunto i\r\n20.473 milioni di Euro (circa l 1,8% del PIL), con un incremento medio nell ultimo biennio di quasi il\r\n6%. Le prestazioni sociali in denaro (interamente relative a trasferimenti monetari) assommano a 14.187\r\nmilioni di Euro, mentre le prestazioni di servizi sociali totalizzano 6.286 milioni di Euro, di cui circa 3,7\r\nmiliardi di origine pubblica, con un incremento nell ultimo biennio allineato all incremento generale della\r\nvoce assistenza.
    \r\nNell ambito dei trasferimenti monetari, un ruolo predominante viene assicurato dalle pensioni\r\nassistenziali, ammontanti nel 2001 a 11.346 milioni di Euro di cui 2.639 milioni di Euro per le pensioni\r\nsociali e 7.553 milioni di Euro per invalidit civile, anche se questi dati, di cassa, non sono comparabili\r\ncon quelli, di competenza, trattati nel paragrafo precedente.
    \r\nSe le risorse globali (in particolare quelle per i servizi) rimangono non elevate se considerate in un\r\ncontesto europeo, il funzionamento del sistema carente in alcuni risultati finali. Per esempio, se\r\nvogliamo esaminare l efficienza delle politiche distributive pubbliche sul livello di povert , da misurare\r\ntramite la differenza tra il rischio di povert prima e dopo i trasferimenti sociali vediamo che per\r\nl Italia questa differenza si situa al 3% della popolazione totale, di fronte ad un 8% nella media europea\r\ned al 20% dei Paesi pi efficaci (valori 1998 ottenuti dall household panel di EUROSTAT ). Solo la Grecia\r\nera meno efficace del nostro Paese nell abbattimento della povert .\r\n\r\n
    \r\n\r\nUna spiegazione della scarsa equit del sistema dovuta in parte a difficolt congiunturali. Nella politica\r\ndi risanamento degli anni novanta si finito per concentrare i risparmi sulla spesa sociale redistributiva\r\n(le istanze interessate erano spesso le pi deboli della rappresentanza politico-sociale) e sull investimento\r\nin servizi. Talune operazioni di per s necessarie per migliorare l efficienza del sistema (per esempio la\r\nriduzione di peso dei regimi amministrativi in fatto di tariffe e l accresciuta concorrenza nei servizi\r\npubblici) hanno per di fatto trascurato le ricadute sociali sulle situazioni di fragilit .\r\nI recenti interventi del Governo in materia di fiscalit a favore dei redditi pi bassi sono un primo passo importante per\r\nl inversione della tendenza, contribuendo anche a ridurre fenomeni di esclusione sociale.\r\n

    2.2.3. La spesa a livello locale

    \r\nUna larga parte della spesa sociale pubblica si manifesta a livello dei Comuni. Selezionando le voci\r\nrelative a funzioni/servizi contenute nei certificati del conto di bilancio dei comuni, recenti indagini\r\nstimano in 15.173 miliardi nell anno 2000 il totale degli impegni di spesa finale relativi a spese socioassistenziali,\r\nossia l 11,8% della spesa complessiva dei comuni. Si tratta di cifre imputabili nella quasi\r\ngeneralit dei casi a spese per servizi, anche se trasferimenti di carattere monetario non possono essere\r\ntotalmente esclusi. Le cifre consolidate a livello regionale mostrano una diversit in termini di\r\npercentuale della spesa totale, dove (Sicilia e Sardegna a parte) le regioni del Sud si posizionano a livelli\r\npi bassi rispetto alle regioni del Nord. Questa disomogeneit si ritrova amplificata nella spesa procapite,\r\nper cui non errato affermare che per un gran numero di regioni del Sud la spesa pro-capite si\r\nsitua a livelli tra il 30% ed il 50% inferiori a quella media del Nord. Peraltro, in questi dati non entrano le\r\nconsiderazioni sull efficienza e sulla qualit della spesa.\r\nLe stime precedenti devono essere considerate con cautela. Infatti, i dati non sono armonizzati a livello\r\nnazionale in quanto il processo di imputazione delle spese sociali nelle varie voci dei bilanci comunali\r\nnon ha raggiunto un modello unico. Una valutazione comparativa, allo stato attuale, non possibile.\r\nUn elemento di lettura complementare pu essere offerto dall attivit dei fondi comunitari nel settore\r\nsociale, in cui la proposta e l iniziativa delle regioni assume una valenza predominante nella\r\nprogrammazione. Data la coincidenza temporale del lancio dei finanziamenti comunitari con la\r\ndefinizione e realizzazione (come prescritto dalla Legge 328/2000) dei piani regionali e dei piani di zona,\r\nsi fa presente che il ricorso a queste fonti finanziarie sarebbe auspicabile. Purtroppo per l Italia anche\r\nil Paese dove le risorse del Fondo Sociale Europeo (FSE) impiegate per azioni formative nel settore delle\r\npolitiche sociali sono soltanto per il 5% nelle regioni dell obiettivo 3 ed il 4,5% nelle regioni\r\ndell obiettivo 1.\r\n

    2.2.4. Il contributo del non profit

    \r\nIn linea generale, le organizzazioni non-profit operanti nel campo dell assistenza sociale attivano un\r\ntotale nelle entrate di oltre 14,5mila miliardi di vecchie lire, di cui poco pi di un terzo di origine\r\npubblica mentre la parte restante (circa 9,5mila miliardi) fornisce un apporto pari a quasi lo 0,5% del\r\nPIL. In termini di risorse umane implicate si evidenzia che oltre 150mila persone sono regolarmente\r\noccupate; a queste si aggiungono circa mezzo milione di persone che contribuiscono con prestazioni\r\nvolontarie.
    \r\nDa parte sua, il volontariato presenta nello stesso anno di riferimento (1999) un attivazione di risorse di\r\nquasi 700 miliardi di vecchie lire, di cui poco pi della met provengono da contributi pubblici di varia\r\nnatura. Esso genera un occupazione indotta regolare di circa 4.000 lavoratori dipendenti e beneficia della\r\ncollaborazione di quasi 200mila volontari.\r\n\r\n
    \r\n\r\nL esame della presenza a livello regionale di queste due componenti mette in risalto una situazione\r\ncaratterizzata da grande dispersione nell intensit della spesa pro-capite. Le regioni del Mezzogiorno\r\npresentano un intensit di gran lunga inferiore rispetto a quelle del Nord. Per fare un esempio estremo:\r\ndue regioni comparabili per dimensione, tradizioni civico-culturali e grado di urbanizzazione quali Lazio\r\ne Campania in termini di risorse ed occupazione indotta sono in rapporto di oltre dieci a uno! Anche se\r\nla presenza della capitale costituisce per il Lazio un effetto drenante per effetto delle grandi\r\norganizzazioni che vi hanno sede, questo squilibrio va imputato a differenze strutturali nel sistema di\r\nassistenza.
    \r\nNe deriva nel complesso una situazione di scarsa omogeneit a livello regionale a cui, in aggiunta a\r\nquanto detto sull impegno pubblico nell attivazione delle reti di servizi, fa riscontro una situazione\r\nancora pi critica riguardo alla presenza ed all attivit del non-profit.\r\n

    2.3. VALUTAZIONI D INSIEME

    \r\nI dati disponibili rendono possibile una quantificazione, sia pure approssimativa, delle risorse impiegate\r\ndal Paese per le politiche di assistenza. In particolare, per il comparto dei servizi alla persona, tenuto\r\nconto che oltre 9.000 miliardi del finanziamento del non-profit (dati 1999) provengono da fonti non\r\npubbliche, e che da parte loro gli impegni di spesa dei comuni per assistenza sociale oltrepassano i\r\n15mila miliardi (anno 2000), non irrealistico ipotizzare un ammontare finale di risorse per i servizi di\r\nassistenza pari a 25mila miliardi di lire (circa il 5% della spesa complessiva per la protezione sociale). Se\r\nsi aggiungono i trasferimenti monetari si ottiene un miglioramento rispetto alle stime iniziali SESPROS,\r\nma il nostro Paese rimane comunque nelle posizioni di coda rispetto ad altre societ europee.
    \r\nLa carenza nella spesa per servizi in Italia pu essere imputata al disequilibrio geografico. In un contesto\r\ncontraddistinto da eccellenze di carattere locale (circondate da ampie zone d ombra) la situazione del\r\nSud desta preoccupazione. Infatti, sommando i contributi pubblici alle attivit del non-profit emerge che\r\nl intensit dei trasferimenti per servizi pu arrivare in alcune regioni del Mezzogiorno a valori compresi\r\ntra un terzo e la met di quelli delle altre regioni. Inoltre, in queste realt si nota in maniera pi \r\naccentuata che parte consistente dei servizi rimane a carico delle famiglie.
    \r\nPi che la sua intensit , la cattiva distribuzione della spesa totale resta il maggior problema da risolvere\r\nnelle politiche sociali di domani, che devono promuovere un allineamento verso l alto delle situazioni\r\ncarenti (senza mediazione tra estremi, con il rischio di attenuare il livello raggiunto dalle situazioni di\r\neccellenza). Una pi diffusa ed incisiva presenza del non-profit nelle aree pi arretrate resta comunque\r\nuna priorit nelle priorit .
    \r\nL urgenza di riqualificare o migliorare la spesa sociale, si tratti di prestazioni dirette (trasferimenti\r\nmonetari e servizi) o indirette (fiscalit ), pur evidente di per s stessa risalta ancora di pi , in negativo,\r\nnel paragone con gli altri paesi europei. Si pone la questione dell allineamento delle prestazioni verso\r\nl alto, o benchmarking, che va affrontata anche con un riequilibrio generale tra le diverse voci della spesa\r\nsociale. In particolare trasformando parte delle risorse destinate ai trasferimenti monetari (ivi compresi\r\nquelli del comparto previdenziale) in risorse destinate ai servizi alla persona.
    \r\n\r\n\r\n\r\nL anomalia appare ancora pi stridente se si considera che la coesione sociale costituisce una\r\ncomponente fondamentale dello sviluppo e del progresso di ogni societ . Le societ coese sono quelle\r\npi capaci di assorbire situazioni di crisi e ripartire con equit i carichi economici che ne derivano. Sotto\r\nquesto profilo illuminante il caso della Finlandia, dove la forte solidariet interna ha reso possibile, nel\r\nperiodo immediatamente successivo alla disgregazione dell Unione Sovietica, mantenere il modello\r\nsociale esistente e nel contempo avviare profonde riforme strutturali.
    \r\nNell ambito dei margini di compatibilit dei conti pubblici, il Governo svilupper una strategia per la promozione della\r\ncoesione sociale del paese, in maniera da allineare quanto pi possibile la situazione italiana a quella degli altri paesi\r\neuropei. L obiettivo consiste nel raddoppiare e riqualificare, in dieci anni, le risorse in tal senso, realizzando\r\ncontemporaneamente una riorganizzazione degli strumenti disponibili. In questo processo sar essenziale procedere ad una\r\nmigliore sinergia tra strumenti finanziari (ivi compresi quelli di origine comunitaria) e politiche, in maniera da accrescere\r\nl efficacia orizzontale delle varie misure.\r\n

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    Ultima modifica il 02 Aprile 2003 - 19:06

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